A ordem segue sendo desmantelar, privatizar, extinguir arenas de disputa em todos os âmbitos. Com um estado caótico, as forças políticas simplesmente perdem capacidade de ação
por Danilo Matoso
Em 3 de setembro, o Governo Federal encaminhou à Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 32/20, supostamente uma reforma administrativa. Falar em reforma, porém, pressupõe um projeto de Estado. Não é o caso. A proposta não traduz qualquer projeto de Estado e visivelmente tem por objetivo preparar terreno para aprofundar o desmonte das políticas públicas, deixando-as nas mãos do governante e seus grupos políticos. A bem dizer: deixa o Estado brasileiro nas mãos do grande capital internacional.
As formas de algumas reformas
O Estado Brasileiro já passou por algumas reformas administrativas, sempre prestando contas a determinados princípios e modelos de funcionamento do Serviço Público. As principais ocorreram na Era Vargas, na ditadura empresarial-militar, no governo Collor e no governo Fernando Henrique Cardoso.
Como não poderia deixar de ser, a Coroa portuguesa trazia uma administração típica do Antigo Regime para a América, em que as funções públicas eram trianguladas entre nobreza, judiciário, militares e Igreja. No que concernia aos dois primeiros, os cargos públicos possuíam forte relação com a aristocracia feudal e em princípio se restringiam a ela. À burguesia emergente era facultada a compra de cargos mediante uma série de pré-requisitos que pressupunham certa fidalguia: comprovação de limpeza de sangue (não ter antepassados próximos que fossem judeus, que houvessem comerciado diretamente, que fossem negros, por exemplo), participação em determinadas Ordens religiosas, aprovação Real etc.. O clero – sobretudo os jesuítas – e os militares, ambos fortemente disciplinados e hierarquizados, eram o braço executivo de tais funções. Desnecessário lembrar que tal configuração de feições conservadoras privilegiava determinadas castas que se organizavam por parentesco, compadria e personalismo.
Em nome da igualdade, da fraternidade e da liberdade a burguesia iluminista desferiu sucessivos golpes contra tal estrutura nos séculos 18 e 19. Na prática, até o século 20, trocou-se um personalismo por outro. Não por acaso, em meados do século 19, Marx e Engels apontariam que “o Governo do Estado moderno não é mais que um comitê para gerir os negócios comuns de toda a burguesia”. O privilégio de determinados grupos dentro dessa estrutura em todo caso não poderia deixar de produzir determinadas contradições. Além disso, com a progressiva organização da classe trabalhadora e a crise estrutural do capitalismo no final da década de 1920, foi necessário promover novos termos de tal mediação.
Nesse contexto aqui apenas esboçado, Getúlio Vargas promoveu em 1936 a chamada Reforma Burocrática, em que se colocava ênfase na criação de um serviço público disciplinado, profissionalizado, baseado em “princípios” da Administração Pública. Seguindo um modelo a uma vez taylorista e weberiano, um corpo burocrático hierarquizado e “racional” eficiente, que funcionaria segundo processos previamente estabelecidos capazes de despersonalizar o serviço público, tornando-o menos suscetível às idiossincrasias personalistas de seus agentes. Com o Estado Novo, sua Constituição e a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp) nos anos seguintes, tal política ganharia corpo.
Trinta anos depois, com a Constituição de 1967, nova reforma administrativa foi proposta pela ditadura empresarial-militar por meio do decreto-lei 200/1967. O “modelo clássico” burocrático foi então substituído pelo modelo de “administração para o desenvolvimento”. Criou-se ali o servidor celetista – ou seja, contratado como empregado privado regido pela CLT, sem concurso e demissível. A reforma criava ainda a Administração Indireta (autarquias e fundações) e descentralizava competências para os estados e municípios. Tal descentralização aliviava a pressão das oligarquias locais sobre o conjunto do Governo Federal, tornando-o mais livre para aprofundar seu viés autocrático e repressivo – como de fato aconteceria.
Leia também:A flexibilização promovida em 1967 promovera uma progressiva pauperização do funcionalismo público, tornando-o relativamente pouco atraente. Com a redemocratização, a Constituição de 1988 extinguiu o funcionalismo celetista, restringindo o funcionalismo da Administração Direta ao corpo de servidores profissionais – os chamados estatutários. A promessa da estabilidade constituiria não apenas um atrativo, mas também um fator de permanência das políticas de Estado para além dos governos por meio da própria história administrativa dos servidores. Entretanto, com a eleição de Collor, a reforma administrativa que sobreveio acabou trazendo uma brutal política neoliberal mais condizente com a cartilha de “estado mínimo” do Consenso de Washington que com a Carta Magna: Collor, que chamava servidores públicos de “marajás”, trouxe em sua agenda o fechamento de órgãos e empresas estatais e a desregulamentação geral dos mercados e relações de trabalho.
Se o avanço da política liberal foi erodido pelo impeachment de Collor, ele voltaria à tona com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, por meio da reforma administrativa, conduzida por Luiz Carlos Bresser Pereira no primeiro mandato do tucano e promulgada em 1998. Bresser trazia elementos neoliberais, como a delegação do poder regulador do Estado a agências independentes, com quadro funcional flutuante, e restrição da Administração Direta a um “núcleo decisório” mínimo composto apenas por carreiras típicas de Estado – Exército, diplomacia, tributação etc.. No final da década de 1990, porém, o neoliberalismo já enfrentava forte reação popular na América Latina e novamente seu avanço foi relativamente estancado. Restou ali a valorização das carreiras típicas de Estado.
O ciclo petista no século 21 trouxe uma relação ambígua entre agenda política e projeto estatal. Sem propor nova Reforma Administrativa, realizaram-se alterações difusas na relação de forças interna do Estado com os abundantes recursos legais e administrativos que já havia. Se por um lado as carreiras do serviço público foram incentivadas e fortalecidas, por outro lado a persistência das agências e o sombreamento de suas competências com o papel regulador da Administração Direta tornou difusa a capacidade de decisão e regulação de investimentos em diversos setores. Por outro lado, surgiram novas arenas de participação popular para além do aparato decisório burocrático: os conselhos setoriais – Conselho das Cidades, o Conselho Nacional de Saúde, Conselho Nacional de Educação etc. – constituíram importantes arenas de participação popular na formulação e acompanhamento de políticas públicas.
A mesma toada dos anos 1990, com instrumentos mais rudes
Se a reforma de Bresser na década de 1990 – num contexto democrático – amadureceu em três anos de negociação com diversos setores, o golpe de 2016 traria nova possibilidade de recrudescimento do ataque do grande capital internacional à estrutura do Estado brasileiro. Nada de participação popular, nada de diálogo com funcionalismo público, nada de mediação com outras forças políticas. Nenhum direito para o povo. A ordem é cortar direitos, desmontar o Estado a todo custo, privatizar irrestritamente.
Talvez a expressão mais cabal de tal agenda tenha sido a Medida Provisória 726/16. Em uma canetada, em seu primeiro dia de mandato ainda como interino em 12 de maio, Temer extinguiu quinze ministérios e diversos órgãos da Administração Direta. Este arbítrio, somado ao sistemático boicote aos conselhos setoriais e a uma série de nomeações aleatórias de pessoal não qualificado para cargos-chave desestruturou fortemente grande parte das políticas em andamento – sobretudo as sociais.
Em seguida, viria o novo regime fiscal – a PEC do Fim do Mundo – que congelou os investimentos estatais por 20 anos. Há quem diga que se trata de uma “bomba-relógio” destinada a submeter qualquer governo ao “centrão” – sem cujo apoio seria impossível derrubar o teto de gastos com uma nova PEC. Até aqui, porém, tratou-se apenas de uma política destinada a cortar gastos diretos com saúde e educação, permitindo por outro lado um sangradouro de verbas federais com pagamento de juros e parcerias com o setor privado.
Melhor demolir que reformar
Com a eleição do proto-fascista Jair Bolsonaro e seu Chicago Boy Paulo Guedes – ponta de lança do neoliberalismo em nível global – recrudesceu tal política de desestruturação do Estado. Guedes assumiu seu “Superministério” da Economia falando grosso o dialeto do Consenso de Washington. Servidores são tratados por ele como “parasitas” e “saqueadores”. Guedes, aplaudido por nossa imprensa venal, prometia uma Reforma Administrativa capaz de dar o golpe definitivo no Estado brasileiro.
A PEC da Reforma Administrativa encaminhada ao Congresso de fato cumpre tal promessa, não pelo que propõe, mas pelo que não propõe. Guedes não revelou qualquer projeto amplo de atuação do Estado em nosso país. Seu projeto é simplesmente demolir o aparato estatal e sua capacidade de promoção de políticas públicas. Se mesmo o Bresser neoliberal dos anos 1990 seguia a cartilha de “reinventar o governo”, a ideia agora é “destruir o Estado”. A ordem segue sendo desmantelar, privatizar, extinguir arenas de disputa em todos os âmbitos. Com um estado caótico, as forças políticas simplesmente perdem capacidade de ação.
Em linhas gerais, a proposta de Guedes – feita por meio de Emenda à Constituição – tem três focos: o ataque ao funcionalismo público e a precarização das relações trabalhistas dentro da máquina estatal; e o aumento do poder discricionário dos governantes no redesenho da estrutura estatal; a terceirização das políticas públicas. Como pano de fundo ainda mais pernicioso a longo prazo, torna difusos e perigosamente ambíguos os princípios jurídicos que regem a Administração Pública. Pela Constituição de 1988, hoje os princípios basilares são a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência. Com a reforma seriam acrescidos dos ambíguos ou redundantes princípios de “imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade”.
Trata-se evidentemente da ideia de embaralhar para confundir, e há sinais graves de restrição das liberdades individuais para os servidores, como o redundante princípio da “imparcialidade” (já contemplado pela impessoalidade), que aparentemente se destina a restringir a filiação política aberta de servidores públicos. Afinal, o ministro já havia sentenciado em novembro do ano passado: “tem filiação partidária? Não é servidor público. Não vou dar estabilidade para militante. É como nas Forças Armadas: é servidor do Estado”.
Grosso modo, a Administração Publica hoje conta com agentes eleitos, os servidores Estatutários – os concursados –, os cargos de livre provimento – os indicados políticos –, os terceirizados – subcontratados por outras empresas. Além disso, havia os contratos temporários por concurso – com prazo máximo de dois anos. Com a reforma de Guedes, serão mantidas estáveis apenas as carreiras típicas de Estado – com destaque para o judiciário e as Forças Armadas. Os celetistas do regime militar passariam a constituir a maioria do funcionalismo público, com a criação dos “cargos por prazo indeterminado”.
Numa clássica manobra de “dividir para conquistar” e reduzir a mobilização dos servidores contra a reforma, a mesma afetaria somente os novos contratados. Evidentemente, a longo prazo, quando os novos contratados forem maioria, os servidores hoje estáveis também perderão tal prerrogativa. Para os setores mais neoliberais, porém, tal restrição foi vista como uma derrota de Guedes, uma “desidratação” da reforma, por força das pressões das oligarquias regionais do chamado “Centrão” do Congresso Nacional sobre Bolsonaro – que já está em plena campanha eleitoral para 2022.
Bolsonaro, ou qualquer outro autocrata que venha a assumir o poder no futuro, foi plenamente contemplado com a reforma. Não apenas as Forças Armadas, sua base eleitoral, na prática não foram atingidas, como também seu poder discricionário na reestruturação do Estado aumentou, ao “ampliar a prerrogativa de auto-organização do Poder Executivo”. Na prática, as reestruturações administrativas como aquela feita por Temer – extinguindo ministérios, órgãos etc. – com Medida Provisória passível de aprovação pelo Congresso, agora poderia ser feita diretamente por decreto, como nos tempos de Vargas ou da ditadura militar. Pior ainda, a PEC permite que a lei orçamentária – aprovada pelo Congresso – contenha “programações únicas e específicas” que poderiam ser executadas “independentemente da classificação da despesa”, significando que ministérios e outros órgãos teriam seus gastos não detalhados e não controláveis pelo parlamento. Seriam, por exemplo, ministérios de “porteira fechada” para sua base de aliados políticos.
No bojo do desmonte estatal, Guedes promete ainda voltar a intensificar a fórmula da era FHC de extinção das políticas sociais e sua terceirização para organizações privadas por meio de instrumentos de “cooperação com órgãos e entidades públicos e privados para execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares, com ou sem contrapartida financeira”.
Em suma, a reforma administrativa não tem qualquer projeto positivo de Estado. Trata-se de uma intensificação da política de demolição iniciada em 2016, dessa vez com foco nos servidores públicos. Como expressão da luta de classes, trata-se na verdade de uma espécie de “choque de gestão” destinado a enfraquecer a força dos trabalhadores organizados em torno de serviços estatais. Em vinte anos, os servidores estarão tão pauperizados como no início da década de 1990, e os serviços públicos estarão completamente sucateados. Afinal, o Estado brasileiro – a União e os entes federados – é uma grande arena de disputa política, mas essa arena tem dono, e não são os servidores nem o povo. Há limites e regras para as disputas ali travadas.